欧盟法院第三审判庭于2026年7月16日在C-26/25号[Bukla]案中作出判决，说明成员国行政机关在作出遣返决定时，如何处理其已经知悉的家庭联系、与未成年欧盟公民子女之间的依赖关系，以及以国家安全为由使用的涉密信息。该判决的欧洲判例标识为ECLI:EU:C:2026:593，EUR-Lex文件编号为CELEX:62025CJ0026。

判决把实体审查与程序保障放在同一框架内：行政机关必须真正调查已知的依赖和家庭关系，具体考虑儿童最佳利益与家庭生活，进行个案化的比例原则审查，并且不能机械接受一份有约束力却没有说明理由的安全机关意见。如果决定依赖机密材料，当事人原则上至少应当知道决定所依据理由的核心内容，以便能够提出有效救济。

本刊于2026年8月30日重新核对EUR-Lex公布的正式页面时，判决仍明确标注为临时文本。因此，下文严格依照目前公布的判决说明其法律要点，并明确区分法院实际作出的解释与判决并未确立的自动后果。[Bukla]是欧盟法院为匿名处理而使用的虚构案名，不是任何诉讼当事人的姓名。

1. C-26/25号案件涉及什么争议？

本案的先决裁定请求来自匈牙利。案件涉及一名第三国国民，在与其居留身份有关的决定之后，行政机关又对其作出遣返决定。根据提交给欧盟法院的材料，行政机关已经知道他与具有匈牙利国籍、因而同时具有欧盟公民身份的子女存在家庭联系。国家安全主管机关同时认为，他继续留在该成员国会危及国家安全。

争议的关键并不只是国家安全能否作为合法公共利益，而在于决定是如何形成的。负责遣返的机关把国家安全主管机关的意见视为具有约束力，却没有掌握该意见所依据的涉密材料，也没有独立说明具体事实和权衡过程。当事人及其律师获取材料的范围有限，而且即使获准查看某些信息，也可能被禁止在行政或司法程序中使用。

匈牙利法院因此询问：当行政机关已知当事人与欧盟公民子女有家庭联系时，《欧盟运行条约》第20条和2008/115/EC号指令要求何种调查；保护国家机密可以把披露限制到什么程度；有效司法救济需要哪些最低保障；欧盟法院作出解释后，下级法院是否仍受国内上级法院相反法律判断的约束。

2. 已知家庭联系会触发真正的调查义务

在特殊情况下，《欧盟运行条约》第20条可以赋予第三国国民一种派生居留权。核心条件是该人与欧盟公民之间存在真实而强烈的依赖关系，以至于如果第三国国民被迫离境，欧盟公民实际上也会被迫离开整个欧盟领土。欧盟公民是未成年儿童时，审查必须围绕每名儿童的现实生活进行，而不能停留在抽象推定。

欧盟法院没有要求行政机关在每一件遣返案件中、完全没有任何线索时，都主动搜索可能存在的依赖关系。但是，如果档案、陈述或先前程序已经让行政机关知道存在与欧盟公民的家庭联系，行政机关就不能忽略这一信息。它必须让当事人有实际机会提交有关家庭生活和依赖程度的事实与证明，并对这些材料进行评估。

调查内容不能只看出生证明、婚姻状态或形式上的监护权。有关因素可以包括儿童年龄和发展阶段、情感依附、日常照顾由谁承担、是否共同生活、经济和生活支持、每名家长的实际作用、分离是否现实可行，以及分离或离境会给儿童造成什么具体影响。简单地说“另一名家长可以照顾孩子”，不能替代个案调查。

这一义务并不等于自动居留。仅仅是欧盟公民儿童的父亲或母亲，并不会在所有情况下当然取得居留权。仍需证明达到第20条所要求的特殊依赖程度，并判断遣返是否会在事实上迫使欧盟公民离开整个欧盟。

3. 儿童最佳利益和家庭生活也是遣返审查的独立标准

即使个案最终不满足第20条派生居留权的严格条件，2008/115/EC号指令第5条仍然适用。成员国实施遣返程序时，必须适当考虑儿童最佳利益、家庭生活和当事人的健康状况，并遵守不推回原则。这些要求本身就是遣返决定合法性审查的一部分。

行政机关必须以作出遣返决定时的现实情况为基础。较早的居留许可拒绝或撤销决定不会永久封闭调查。机关可以利用先前查明的事实，避免无意义地从头开始，但必须核对情况是否变化，并考虑后来出现的新材料。如果旧决定根本没有审查第20条依赖关系，就不能单靠该旧决定支持新的遣返措施。

儿童最佳利益不能只在决定书中以一句固定用语出现。行政档案应当说明涉及哪些儿童、其与当事人的真实关系、分离或共同离境的可能后果、教育和健康需要，以及这些影响如何同所追求的公共安全利益进行权衡。只有能够看出这些事实与权衡步骤，法院才可能审查比例原则是否真正得到遵守。

4. 国家安全理由不能导致机械决定

保护国家安全是合法而重要的目标。欧盟法并不要求成员国公开会暴露情报来源、调查方法、正在进行的行动或其他具体安全利益的信息，也不规定必须由哪一个国内机关完成个案化和符合比例原则的审查。不过，只有在某一有权机关真实审查全部相关情况之后，才可以作出遣返决定。

欧盟法院指出，如果没有严格审查全部个案情况和比例原则，遣返决定不能仅仅依据国家安全主管机关一份有约束力却没有说明理由的意见。成员国仍可授权国家安全主管机关出具具有约束力且说明理由的意见，要求形式上负责遣返的机关作出决定；前提是该主管机关本身已经适当考虑所有相关个人和家庭情况以及比例原则。

这不表示每份机密文件都必须完整复制到普通行政档案中。决定过程的理由应当能够说明由哪一机关完成审查，并显示该机关确实权衡了当事人的个人情况、已知家庭联系、儿童利益、遣返后果和所称安全风险。

5. 涉密信息：原则上应披露决定理由的核心

遣返决定原则上应以书面形式作出，并说明事实和法律理由。2008/115/EC号指令第12条第1款允许成员国法律为保护国家安全而限制某些事实信息的披露。但这一例外不是完全沉默的通行证，也不能使当事人只知道结论而完全不知道被指控的行为或事实。

当事人通常必须获得足以组织有效抗辩的信息，至少应知道决定所依据理由的实质内容。仅仅告知“安全机关认定你构成风险”，却不说明指控的基本事实、行为类型或核心背景，通常不足以让当事人判断决定是否有误，也不足以提出有针对性的异议。

不过，信息获取权并不是绝对的。如果披露某项证据、来源或细节会对国家安全造成直接而具体的风险，该部分可以继续保密。在非常例外的情况下，甚至连理由核心的披露也可能受到限制。但此时，法院必须亲自审查保密需要与辩护权之间的冲突，并对披露不足依法产生相应后果。

只允许法官、检察机关或获得特别许可的律师查看材料，也不必然满足有效救济。如果律师既不能同委托人讨论所见内容，也不能在行政或司法程序中据此提出具体论证，当事人仍可能无法理解和回应决定性的指控。判断重点在于抗辩是否真正可行，而不只是名义上有人看过文件。

6. 有效救济必须在实际程序中能够使用

2008/115/EC号指令第13条与《欧盟基本权利宪章》第47条共同要求一种实际有效的救济。当事人应当能够理解措施为何作出，依据有关事实决定是否起诉，并准备针对性答辩。只有一个形式上的上诉入口，而没有足够理由和材料，不能自动满足这一要求。

审理法院必须能够实质审查遣返决定的合法性，包括安全理由是否真实和仍然有效、家庭和依赖关系是否得到调查、儿童最佳利益是否被识别、比例原则是否得到遵守。如果决定机关不知道证据、当事人不知道指控、法院又不能从程序缺陷中得出有效后果，整个机制就不能提供充分保护。

如果法院要求披露可以披露的信息后，主管机关仍拒绝提供，或者法院确认所称安全理由不能成立，司法审查不能继续假定秘密材料支持行政机关。法院应根据合法披露的理由和证据处理案件，并按照符合欧盟法的国内程序规则，对举证、决定效力或其他事项作出适当处理。

7. 欧盟法院解释之后，下级法院负有什么义务？

判决还处理了一项重要的司法制度问题。依据欧盟法优先原则和《欧盟运行条约》第267条，提出先决裁定请求的国内法院必须适用欧盟法院给出的解释。国内上级法院先前作出的相反法律判断，或者阻止下级法院完成欧盟法审查的国内规则，不能继续排除这一义务。

必要时，下级法院应不适用与欧盟法解释不相容的国内判断或规则，无须先等待立法机关、宪法法院或上级法院撤销它。否则，先决裁定机制会失去实际效力：国内法院虽然获得欧盟法院具有约束力的解释，却无法在引发该请求的案件中使用。

这并不意味着欧盟法院已经替匈牙利法院决定案件最终结果。国内法院仍需根据本国程序，在欧盟法框架内查明事实，评价依赖关系、儿童利益、安全理由、披露程度和比例原则，并决定已发现缺陷应产生什么具体法律后果。

8. 行政案卷实务核对清单

对于行政机关、律师和法院，可以把判决转化为以下档案检查项目。这是一份工作清单，不替代针对具体案件的法律意见：

  1. 身份与程序阶段：完整记录国籍、居留状态、先前决定、送达日期、现行措施和救济期限。
  2. 已知欧盟公民联系：列明有关子女、配偶或其他家庭成员，以及行政机关从何时、通过何种材料知悉这些关系。
  3. 现实依赖关系：收集日常照顾、共同居住、经济支持、情感依赖和各家长实际作用的当前证明。
  4. 每名儿童的情况：分别记录年龄、发展、教育、健康、特殊需要，以及分离或离境的可预见影响。
  5. 陈述机会：明确邀请当事人提交与家庭生活和依赖关系有关的事实、证件和其他材料。
  6. 信息时效：核对较早居留决定之后是否发生变化，避免未经复核直接沿用陈旧事实。
  7. 安全理由档案：记录提出意见的机关、风险核心、信息日期、可靠性，以及风险如何具体指向该当事人。
  8. 有权机关的个案审查：记录由哪一机关完成个案化和比例原则审查。安全专业机关的意见如具有约束力，必须说明理由，并建立在对全部相关情况的审查之上。
  9. 比例原则记录：明确权衡安全利益、家庭生活、儿童利益、居留时间、行为背景和措施的具体后果。
  10. 披露对照表：逐项标明已经披露、继续保密和部分概述的材料，并说明每项限制对应的直接具体风险。
  11. 可理解的理由核心：向当事人提供主要事实和指控的清楚摘要；如作例外限制，应有具体、可供法院审查的说明。
  12. 可司法审查性：保证法院能取得必要信息、评估辩护权是否真实存在，并能对实体或程序缺陷采取有效措施。

9. 判决没有确立哪些自动结论？

第一，判决没有赋予每一名欧盟公民儿童的父母自动居留权。第20条的派生权利取决于真实的依赖关系，以及遣返是否会在事实上迫使欧盟公民离开整个欧盟。

第二，判决没有要求所有以国家安全为由的遣返决定自动撤销。国内法院必须查明具体的实体和程序缺陷，并依照符合欧盟法的国内规则决定相应后果。不同案件的事实、披露程度和可补救性可能不同。

第三，判决没有确认当事人对全部机密文件享有绝对访问权。具体安全利益可以支持有针对性的限制，但国家必须精确说明限制的必要性，法院必须能够控制该限制，而且程序整体仍应提供有效救济和适当抗辩机会。

10. 关于本判决的常见问题

子女是欧盟公民，父母是否当然获得居留权？

不是。行政机关必须调查已知家庭联系和真实依赖程度。只有在遣返第三国国民会事实上迫使欧盟公民离开整个欧盟的特殊情况下，第20条派生保护才可能成立。同时，指令第5条仍要求独立考虑家庭生活和儿童最佳利益。

安全专业机关能否以有约束力的意见要求遣返？

在严格条件下可以。欧盟法不指定必须由哪一国内机关完成审查。安全专业机关可以出具有约束力且说明理由的意见，要求作出遣返决定，但该机关必须先适当审查全部相关个人情况和比例原则。没有理由且缺少这种审查的约束性意见仍然不够。

是否必须公开每一份涉密文件？

不是。会造成直接具体安全风险的细节可以保密。但原则上，当事人至少应知道决定理由的核心；更严格的限制必须属于例外，并接受实质司法控制。

只让律师看材料是否足够？

不一定。如果律师不能同当事人讨论信息，也不能用其提出具体异议，抗辩可能仍然只是形式。应检查当事人是否能够理解和回应决定所依赖的关键指控。

下级法院面对国内上级法院的相反意见应如何处理？

它必须适用欧盟法院的解释，必要时不适用不相容的国内判断或规则，然后自行审理具体案件。欧盟法院的先决裁定提供法律标准，但不替代国内法院的事实认定和后果判断。

11. 官方资料

编辑说明：截至2026年8月30日再次核对时，官方判决页面仍把文本标为临时版本。封面照片仅为说明家庭关系主题而使用的图库场景；照片中的人物不是本案当事人，也不被描述为移民或本案所涉人员。本文提供一般法律信息，不替代对具体行政档案的个别法律意见。